景鉴研究：深度分析最新国家公园体制的发展和影响（上）

作者简介：

张泽喆，景鉴智库分析师。

景鉴导读  

2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，新的国务院部门也呼之欲出，将统一行使国家公园自然保护地管理职责。“国家公园”是个什么东西？《方案》如何解读？今后对旅游业产生的各方面影响是什么？景鉴智库将以此系列深度研究连载，为读者进行全面深度分析。

2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅 印发了《建立国家公园体制总体方案》（以下统称为方案），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

其实“国家公园”概念早在《方案》提出前的十八届三中全会（2013年11月9日至12日）通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出，要“加快生态文明制度建设”，“建立国家公园体制”。“这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地（以下简称遗产地）管理思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。

现今提出《方案》，充分标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性阶段。与之同时，新的国务院部门呼之欲出。新组建的部门将统一行使国家公园自然保护地管理职责。

国家公园方案内容分析

在《方案》内容中我们留意到，国家公园体制与我国已经建立的就个涉及遗产地的管理体系是不同的，原先的九个管理体系分别是：文物保护单位（含考古遗址公园）、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及A级旅游景区（小部分涉及遗产地）。

首先是在国家公园体制定义的广度上,在其理论上基本涵盖了所有的现行管理体系，包含了自然保护、风景旅游、地质、遗迹、文化历史脉络等物质非物质遗产，从陆域、湿地到水域、海域的全地域环境，而原先的九个管理体系是由发改委、中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办13个机构分别合作管理的，这也就意味着国家公园基本建成后整体并不会是一个体系的对外展示，比如单一的自然风貌，地域性的历史人文资源等，最基本会是一个完整的、系统性的生态环境系统同时也包含了地域性人类活动留下的历史文化内容，于此同时该系统具有非常独特的生态、审美、文化价值。

其次是明确的目的,《方案》中明确提出设立国家公园体制的主要目标为：建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决，国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护，形成自然生态系统保护的新体制新模式，促进生态环境治理体系和治理能力现代化，保障国家生态安全，实现人与自然和谐共生。在文中也反复强调生态保护红线，实行最严格的保护。故首要目标便是保护，明确了保护内容、范围和方式方法，即由原先散乱的管理上升到国家层面统一协调。

然后是定义,即国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。通过定义内容我们可以发现国家公园同时也是一个综合性的“民用巨型公共设施”。

最后《方案》提出了两个明确的时间节点,第一：到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。第二：到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。从时间节点的提出也充分说明了国家在体制和上层建筑的基本理念上已基本形成了充分的理论模型和构架体系，凭借试点经验的积累稳妥的执行和贯彻体制内容是完全能够实现的。

国家公园方案内容解读

在《方案》的相关内容中我们可以关注到几个重要的信息：

1. 国家已经充分认识到部分自然及人文资源保护的紧迫性，这也包含了部分中西部地区一些自然环境极度脆弱的地方，现有的发展正在对其进行迅速的蚕食，本着中国可持续发展的理念和精神，对这些地区的保护上升到国家层面已经刻不容缓。

2. 部分生态区域涉及多个地区甚至省份，同时涉及的管理机构、单位繁多，自然资源在国家范围内是不应该有界限的，国家公园体制的设立打破了故有的地方和管理界限，为真正的、实际的保护行为设立统一和协调的管理体系。

3. 统一了规划，明确了哪些该保护，哪些该发展，对过去东边一块西边一块零散的规划方式进行了颠覆，保证了科学性和运行效率。

4. 违法乱纪有效治理，地方上考虑到各方综合因素，违法乱纪的现象时有发生，屡禁不绝，一方面是经济因素，另一方面是未有有效的管理体系，分而治之造成了管理层面互相推诿，效率低下，划定红线由上而下的治理，基本能够杜绝。

5. 国家公园的票价是由国家层面统一制定的，而且绝不会出现地方上坐地起价、随意变更票价的情况，而且我方认为公园设立后票价空间更多是象征意义，公益性显著增强，想象一下街头绿地及城市开放式公园的情况，对于国民的开放程度及相关设施服务的逐步提升的会反过来影响国民对于遵守保护自然环境的自觉性，真正引申出国家的即人民的概念。

6. 人民意识的变化，改观过去对旅游景区的思想变化，但凡假日，过去景区经常出现旅游宰客、门票涨价、服务纷争等相关内容，天天头条播报矛盾现象在群众意识中根深蒂固。负面现象降低了国民对自身国家的认同感和归属感，国家公园体制的设立能够有效解决景区与游客矛盾，国民会逐步认识到国家公园即真正意义上的“人民公园”，形成强烈的自觉意识，增强国家自豪感。

盘点十大试点国家公园

【三江源国家公园体制试点】

2015年12月10日习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议强调改革要向全面建成小康社会目标聚焦扭住关键精准发力严明责任狠抓落实，李克强、刘云山、张高丽出席。

会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。指出，在青海三江源地区选择典型和代表区域开展国家公园体制试点，实现三江源地区重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承，促进自然资源的持久保育和永续利用，具有十分重要的意义。要坚持保护优先、自然修复为主，突出保护修复生态，创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制，有序扩大社会参与。要着力对自然保护区进行优化重组，增强联通性、协调性、完整性，坚持生态保护与民生改善相协调，将国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区 。

三江源是长江、黄河和澜沧江的源头地区。作为“中华水塔”的三江源，是我国重要的淡水供给地，维系着全国乃至亚洲水生态安全命脉，是全球气候变化反应最为敏感的区域之一，也是我国生物多样性保护优先区之一。

三江源国家公园体制试点是我国第一个得到批复的国家公园体制试点，面积12.31万平方公里，也是目前试点中面积最大的一个。

【大熊猫国家公园体制试点】

2017年1月31日中办、国办正式印发《大熊猫国家公园体制试点方案》。年初国家正式批复的《大熊猫国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》），将四川、陕西、甘肃三省的野生大熊猫种群高密度区、大熊猫主要栖息地、大熊猫局域种群遗传交流廊道合计80多个保护地有机整合划入国家公园，总面积达27134平方公里。

顾名思义，这个试点就是为保护“国宝”大熊猫的栖息地而设立的。总面积达2.7万平方公里，涉及四川、甘肃、陕西三省。

尽管大熊猫的灭绝风险从“濒危”下调为“易危”，但其栖息地碎片化问题严重。国家公园体制试点加强大熊猫栖息地廊道建设，连通相互隔离的栖息地，实现隔离种群之间的基因交流。

【东北虎豹国家公园体制试点】

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平于2016年12月5日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《东北虎豹国家公园体制试点方案》。

会议指出，开展大熊猫和东北虎豹国家公园体制试点，有利于增强大熊猫、东北虎豹栖息地的联通性、协调性、完整性，推动整体保护、系统修复，实现种群稳定繁衍。要统筹生态保护和经济社会发展、国家公园建设和保护地体系完善，在统一规范管理、建立财政保障、明确产权归属、完善法律制度等方面取得实质性突破。

野生东北虎是世界濒危野生动物之一，目前仅存不到500只。东北豹属金钱豹东北亚种，是目前世界上最为濒危的大型猫科动物亚种之一，被世界自然保护联盟濒危动物红皮书列为极危物种，其野生数量只有50只左右，大部分生活在中俄边境地带。

东北虎豹等大型野生动物的活动半径非常大。东北虎豹国家公园体制试点选址于吉林、黑龙江两省交界的广大区域。

【湖北神农架国家公园体制试点】

2016年5月14日，国家发改委正式批复了《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》。6月15日上午，湖北省政府新闻办举行“神农架林区国家公园试点工作”新闻发布会，宣布神农架国家公园试点正式实施。

神农架林区党委副书记李发平表示，神农架具备建立国家公园体制试点的良好资源禀赋，既是全球性生物多样性王国，又是世界级地史变迁博物馆，还是世界自然遗产提名地。神农架法治实践基础良好、生态保护经验丰富，行政管理体制适宜。神农架国家公园体制试点工作是一个新生事物，需要方方面面的理解与支持。相信这次神农架国家公园试点一定可以成为规范的可复制的优秀经验。

湖北省编办副主任彭超明确了神农架国际公园试点区管理体制：由湖北省神农架国家地址公园管理局、大九湖国家湿地公园管理局、神农架林区林业管理局组建神农架国家公园管理局。重点解决试点内国家级自然保护区、国家级风景名胜区等各类保护地交叉重叠的碎片化问题，形成统一、高效、规范的管理体制。

神农架国家公园体制试点位于湖北省西北部，拥有被称为“地球之肺”的亚热带森林生态系统、被称为“地球之肾”的泥炭藓湿地生态系统，是世界生物活化石聚集地和古老、珍稀、特有物种避难所，被誉为北纬31°的绿色奇迹。这里有珙桐、红豆杉等国家重点保护的野生植物36种，金丝猴、金雕等重点保护野生动物75种。

试点区位于神农架林区，面积为1170平方公里。

【浙江钱江源国家公园体制试点】

2016年7月14日国家发改委批复关于《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》的消息正式由浙江省发改委对外发布。这是继青海三江源、湖北神农架、福建武夷山之后，全国范围内第四个获得正式批复的国家公园体制试点方案，标志着我省国家公园体制试点工作进入实质性操作阶段。

根据《方案》，钱江源国家公园体制试点区面积约252平方公里，包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区等3个保护地，以及连接以上自然保护地之间的生态区域。依据试点区保护对象的敏感度、濒危度、分布特征和遗产展示的必要性及居民生产、生活与社会发展的需要，将试点区划分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区等四类功能分区，制定不同的保护和发展策略，实施差异化管理。

钱江源国家公园体制试点位于浙江省开化县，这里是钱塘江的发源地，拥有大片原始森林，是中国特有的世界珍稀濒危物种、国家一级重点保护野生动物白颈长尾雉、黑麂的主要栖息地。

试点区包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区等范围，秀美的景色可想而知！

【湖南南山国家公园体制试点】

2016年8月8日，城步苗族自治县人民政府接国家发改委通知，该县国家公园体制试点实施方案近日获国务院批复通过，公园名称为“湖南南山国家公园”。

据介绍，城步地形地貌特色鲜明，珍稀动植物资源丰富，保护价值高。城步国家公园的范围，整合了南山国家风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园，白毛坪乡、汀坪乡部分具有保护价值的区域，总面积619.14平方公里，约占整个县域面积的四分之一，集中分布在该县南部山区。

为保证湖南南山国家公园体制试点工作的顺利开展，城步县到2017年需要完成的前期工作主要有：主要经营项目的特许经营委托，建立政府、社会多元化投入的资金保障机制，完成生态移民、水电站收购试点工作，完成试点区内部分基础设施与服务设施建设，健全科研、教育、游憩功能，完成国家公园体制试点考核验收等。

这里植物区系起源古老，是生物物种遗传基因资源的天然博物馆，生物多样性非常丰富；还是重要的鸟类迁徙通道。

【福建武夷山国家公园体制试点】

 福建省十二届人大常委会第三十次会议2017年7月18日继续在福州举行，其中审议的《武夷山国家公园管理条例(草案)》备受关注。此间专家受访时认为，福建立法保护武夷山国家公园，将推进国家公园体制试点。

2016年6月，福建被确立为国家生态文明试验区，率先开展生态文明体制改革综合试验。随后公布的《国家生态文明试验区(福建)实施方案》，明确福建推进国家公园体制试点。

该草案明确，武夷山国家公园包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家风景名胜区和九曲溪上游保护地带。武夷山国家级自然保护区设立38年来，保护与管理基础性工作取得了很大成效，但保护与发展的矛盾依然比较尖锐。在福建省人大常委会农业与农村工作委员会主任林武看来，建立国家公园，将保护自然生态系统的原真性和完整性，解决好跨地区、跨部门的体制性问题。福建省林业厅厅长陈则生则指出，开展国家公园改革试点工作既要大胆探索，又要依法有序，以地方性法规的形式对这项工作予以规范是十分必要且紧迫的。该草案提出，福建省人民政府设立的武夷山国家公园管理机构，负责武夷山国家公园内的自然资源、人文资源和自然环境的保护和管理，编制武夷山国家公园总体规划和专项规划。

武夷山是全球生物多样性保护的关键地区，保存了地球同纬度最完整、最典型、面积最大的中亚热带原生性森林生态系统，也是珍稀、特有野生动物的基因库。

武夷山国家公园试点位于福建省北部，试点范围包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带等。

【北京长城国家公园体制试点】

2017年1月14日北京长城国家公园体制试点区实施方案获得批复

目前，北京长城国家公园体制试点区总面积是10个试点中最小的，也是少有的展现了八达岭长城世界文化遗产这种人文景观的国家公园。

试点区位于北京市延庆区内，整合了延庆世界地质公园的一部分、八达岭－十三陵国家级风景名胜区的一部分、八达岭国家森林公园和部分八达岭长城世界文化遗产。试点区要追求人文与自然资源协调发展。

【云南普达措国家公园体制试点】

位于云南省迪庆藏族自治州香格里拉市的普达措国家公园试点，光听名字就令人神往。

试点区分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区，各区分界线尽可能采用山脊、河流、沟谷等自然界线。目前云南省及迪庆藏族自治州有关部门正按照试点方案要求，积极推进试点各项工作，加强普达措国家公园试点区自然生态系统的保护。

普达措拥有丰富的生态资源，拥有湖泊湿地、森林草甸、河谷溪流、珍稀动植物等，原始生态环境保存完好。

【祁连山国家公园体制试点】

2017年6月26日上午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《祁连山国家公园体制试点方案》。

会议指出，祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是内陆河流域核心水源区，也是我国生物多样性保护优先区域。开展祁连山国家公园体制试点，要抓住体制机制这个重点，突出生态系统整体保护和系统修复，以探索解决跨地区、跨部门体制性问题为着力点，按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，在系统保护和综合治理、生态保护和民生改善协调发展、健全资源开发管控和有序退出等方面积极作为，依法实行更加严格的保护。要抓紧清理关停违法违规项目，强化对开发利用活动的监管。

祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是我国生物多样性保护优先区域、世界高寒种质资源库和野生动物迁徙的重要廊道，还是雪豹、白唇鹿等珍稀野生动植物的重要栖息地和分布区。

试点包括甘肃和青海两省约5万平方公里的范围。祁连山局部生态破坏问题十分突出，多个保护地、碎片化管理问题比较严重。试点要解决这些突出问题，推动形成人与自然和谐共生新格局。

通过上述内容，我们初步认识了国家提出的国家公园体制的初步概念和内容，该《方案》充分的适应了时代潮流与社会发展，可以说是大快人心，但是同时，我们发现并可以意识到还有许多问题有待解决，国家公园对中国国民来说还是一个“新的东西”，它会是什么形态的，我们到时候应该怎么玩，国外的体系是什么样的，在土地收回国有以后，地方上的发展会不会因为资源的收归国有而产生负面的影响等等，笔者将在中篇和后篇陆续为各位详细分析，敬请期待并关注景鉴文旅智库（jjwlzk）。

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周鸣岐（WeChat:ZMQ_V_），景鉴智库创始人、首席分析师，长期致力于行业分析及企业战略研究，政府顾问、文旅项目策划及投资顾问、财务顾问。

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